Vuoden 2026 alussa Helsinki luopui tavoitteestaan olla hiilineutraali vuonna 2030. Tilalle otettiin 85 prosentin päästövähennystavoite vuoden 1990 tasosta, ja sana ”hiilineutraali” katosi kaupungin viestinnästä. Kun jopa Suomen vauraimman kunnan kunnianhimon taso laskee taloudellisen paineen alla, herää kysymys: mitä tämä tarkoittaa kunnille, joissa resurssit, investointikyky ja liikkumavara ovat jo lähtökohtaisesti rajallisemmat? Kuntien ilmastotoimia tukemalla ja kehittämällä kaavoitusta on mahdollista edistää rakentamisen ilmastoviisautta kunnissa. Kirjoitus vetää laajasti yhteen kuusivuotisen Decarbon-Home-tutkimushankkeen tuloksia ja pyrkii osoittamaan konkreettisia ratkaisuja poliittisen päätöksenteon tueksi.

Kunnilla on käytössään monipuolinen työkalupakki…

Suomen kunnilla on vahvat työkalut ohjata asuinrakentamisen vähähiilisyyttä niin velvoittavin kuin vapaaehtoisin keinoin. Velvoittavat keinot liittyvät erityisesti yleis- ja asemakaavoitukseen. Vapaaehtoisia keinoja taas ovat esimerkiksi osaamispääomaa kerryttävät toimijaverkostot ja yhteiset rakennusprojektit, jotka voivat systeemisesti edistää uusien ratkaisujen kehittämistä ja käyttöönottoa.

Suomalaisten kaavoittajien näkemyksiä kestävän asuinrakentamisen edistämisestä kunnissaan on tutkittu muun muassa vuonna 2021 kerätyllä kyselyaineistolla. Kyselyyn vastasi noin 160 kaavoituksen parissa työskentelevää 90:stä Suomen kunnasta. Asukasmäärällä mitattuna aineiston kunnat edustivat 70 % Suomen asukkaista. Tulosten perusteella noin 90 prosenttia vastanneista piti yleis- ja asemakaavoitusta tärkeänä tai erittäin tärkeänä vaikuttamiskeinona. Valta on kuitenkin jakautunut epätasaisesti.

Suuremmilla kunnilla on enemmän taloudellisia mahdollisuuksia investoida ja kohdentaa resursseja kaavoituksen kehittämiseen ja kehittää omia vapaamuotoisia ohjauskeinoja. Suuret kasvukeskukset ja pienet maaseutumaiset kunnat eivät toisin sanoen ole vertailukelpoisia toimijoita, vaikka maankäyttö- ja rakennuslaki on kaikille sama. Maantieteellinen sijainti ei ole vain tulevaisuudenuskon kysymys, vaan se vaikuttaa konkreettisesti sekä asukkaiden että yritysten mahdollisuuksiin uusiutua. Esimerkiksi rahoituksen saatavuus vaikuttaa investointi- sekä korjausmahdollisuuksiin ja elinkeinorakenne teknologiavalintoihin. Kuntien tekemiin päätöksiin vaikuttavat myös alkutuotanto-, teollisuus- ja palveluelinkeinorakenteet.

Kaavoittajakyselyn tulokset vuodelta 2021 osoittavat myös kuntien painottavan asuntorakentamista koskevassa maankäytön ohjauksessaan eri tavoin ilmastovaikutusten hillinnän ja ekosysteemipalveluiden turvaamisen merkitystä. Kaupunkimaisissa kunnissa painottuvat enemmän vain ilmastonmuutoksen hillinnän näkökulmat, kun taas muissa kunnissa kiinnitetään enemmän huomiota ilmastovaikutusten rinnalla ekosysteemipalveluiden turvaamiseen. Näin siitä huolimatta, että luonnon monimuotoisuuden turvaamisessa kaupungit ovat avainasemassa. Monimuotoisuus nivoutuu merkittäviltä osin myös monilajisuuden ymmärtämiseen: vaikka lajien välisen vuorovaikutuksen on todettu lisäävän hyvinvointia, puuttuu monilajisuuden ulottuvuus pitkälti kaavoituksesta. Ilmastokriisin rinnalla luontokatoon vastaaminen on toinen kaupunkien maankäytön suunnittelussa pikaisia ratkaisuja vaativa haaste.

Teknologioiden ja materiaalien valinnalla voidaan myös merkittävästi edistää kestävää asuinrakentamista, koska niihin liittyvät ratkaisut kytkeytyvät merkittävästi kuntien hiilidioksidipäästöihin. Tästä huolimatta vuoden 2021 kaavoittaja-aineistossa noin 30 % vastanneista totesi kuntansa ohjaavan hyvin vähän tai vähän erilaisten materiaalien käyttöä uudis- ja korjausrakentamisessa. Erityisesti korjausrakentamisen osalta noin 20 % vastanneista ei osannut vastata tähän.

Kuntakaavoittajien tietoisuus, asenteet ja kokemukset vaikuttavat merkittävästi esimerkiksi puurakentamisen yleistymiseen kunnissa, mikä käy ilmi vuonna 2022 kerätystä kyselyaineistosta. Tutkimustulosten mukaan kaavoittajat arvioivat puukerrostalojen olevan betonikerrostaloja parempia sekä ympäristöominaisuuksiltaan että paikallistalousvaikutuksiltaan. He kuitenkin myös pitivät puukerrostaloja betonikerrostaloja kalliimpina ja paloturvallisuudeltaan huonompina huolimatta esimerkiksi rakennusmääräyksiin tehdyistä muutoksista. Erityisesti lyhyemmän aikaa kaavoituksen parissa toimineet suhtautuivat pitkään työskennelleitä epäluuloisemmin puun palonkestävyyteen.

…mutta resurssihaasteet ja siiloutuminen syövät kunnianhimon tasoa

Vuoden 2026 alussa Helsinki luopui tavoitteestaan olla hiilineutraali vuonna 2030, koska tavoite olisi edellyttänyt kalliita päästövähennyskompensaatioita. Tilalle otettiin 85 prosentin päästövähennystavoite vuoden 1990 tasosta — ja sana ”hiilineutraali” poistettiin kaupungin viestinnästä. Kun kunnianhimon taso laskee vauraimmissa kunnissa, voidaanko sosioekonomisesti haasteellisemmassa asemassa olevien, pienempien kuntien edes odottaa sitoutuvan hiilidioksidipäästöjen hillintään? Kehitys ei näytä lupaavalta niillä paikkakunnilla, joissa resurssit, investointikyky ja liikkumavara ovat jo lähtökohtaisesti rajallisemmat.

Suomen järjestelmässä on kolme rakenteellista ongelmaa, jotka ylläpitävät kuilua muodollisten välineiden ja todellisten vaikutusten välillä:

Resurssikuilu kuntien välillä. Kun maankäyttö- ja rakennuslaki olettaa, että kaikilla kunnilla on yhtäläiset mahdollisuudet keinojen hyödyntämiseen, todellisuus on toinen. Pieni kunta, jolla ei ole resursseja palkata kokopäiväisesti omaa kaavoittajaa — saati kestävyysasiantuntijaa — ei kykene käyttämään hyväkseen samoja välineitä kuin esimerkiksi Helsinki. Tämä ei ole muotoseikka: tutkimus osoittaa, että maaseutumaisten kuntien kaavoittajat painottavat kestävän rakentamisen ohjauksessa eri näkökulmia kuin kaupunkimaisten kuntien kaavoittajat. Osin kyse on myös siitä, että jo lähtökohtaisesti isommilla paikkakunnilla on enemmän toimijoita, joiden kanssa voidaan lisätä osaamista, parantaa resurssitehokkuutta ja kehittää innovaatioita.

Keinovalikoimien siiloutuminen. Tutkimustulokset osoittavat kuntien painottavan kaavoituksessaan pitkälti joko ilmastovaikutusten hillintää (materiaalit, teknologiat, energiatehokkuus) tai sosiaalista oikeudenmukaisuutta (asukkaiden hyvinvointi, esteettömyys, kohtuuhintainen asuminen). Siiloutuminen kumpuaa osittain kuntien perinteisistä lakisääteisistä sosiaalisista vastuista, mutta seuraukset näkyvät vähähiilisen rakentamisen edistämisessä: rakentamisessa ja asumisessa ekologiset, taloudelliset ja sosiaaliset näkökulmat nivoutuvat toisiinsa esimerkiksi asuinympäristön viihtyisyydessä, asumisen kohtuuhintaisuudessa, resurssitehokkuudessa ja arjen sujuvuudessa. Huomioimatta sekä ilmastovaikutusten hillintää että sosiaalista oikeudenmukaisuutta ei aikaansaada kestävyyssiirtymää, jota Suomi tavoittelee. Siilojen purkamiseen liittyy myös tarve yhä parempaan monilajisuuden ymmärtämiseen maankäytön suunnittelussa.

Kunnianhimon tason hauraus. Helsingin esimerkki paljastaa, että huonoimmassa tapauksessa vähähiilinen rakentaminen on edelleen ensi sijassa ”tulevaisuustoimi”, josta voidaan luopua taloustilanteen kiristyessä. Positiiviseksi käännettynä: jos vähähiilisyys nähdään pitovoimaa ja paikallista kestävyyttä vahvistavana investointina, saattaisi juuri vähähiilinen rakentaminen olla elinvoimansa kanssa painiville kunnille keino erottautua ja vetää puoleensa asukkaita ja yrityksiä. Tavoitteista luopuminen voidaan nähdä paitsi ilmastopoliittisena myös aluepoliittisena menetyksenä. Liiallinen tulevaisuuteen katsominen estää tarttumasta tämän hetken mahdollisuuksiin, mutta yhtä vakavasti otettuna vain nykyhetkessä eläminen häivyttää tulevaisuuden mahdollisuuksien näkemisen.

Ratkaisut — mitä poliittiset päättäjät voivat tehdä

Kunnilla pitää olla vahva maapolitiikka ja poliittinen yhteisymmärrys, mutta on toinen asia, kuinka monella kunnalla on siihen varaa. Ratkaisut pitää siksi rakentaa niin, että ne toimivat kunnan koosta ja resursseista riippumatta — ja että ne yhdistävät ilmastotavoitteet, sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ja luonnon monimuotoisuuden turvaamisen yhdeksi politiikkakokonaisuudeksi.

Kuntien ilmastotavoitteiden tukeminen taloussuhdanteista riippumatta. Helsingin tapaus paljastaa, että kunnianhimon taso voi romahtaa nopeasti taloudellisen paineen alla. Ilmastolaista poistettu kuntien ilmastosuunnitelmavelvoite tulisi palauttaa lakiin, jotta kunnilla on resurssit suunnitella ilmastotoimiaan pitkäjänteisesti ja sektoreiden välisiä synergioita tunnistaen. Ilmastosuunnitelman tulisi olla lakisääteinen, jotta varmistetaan ilmastosuunnittelun vähimmäistaso. Koska osa kunnista tekee hyvinkin kunnianhimoista ilmastopolitiikkaa, vähimmäistaso takaisi sen, ettei kuntien välinen kuilu pääse kasvamaan entisestään.

Valtakunnallinen vähimmäistaso vähähiilisyysohjaukseen tontinluovutuksessa. Sen sijaan, että jokainen kunta päättäisi erikseen, ehdollistaako se tontinluovutuksensa vähähiilisyysvaatimuksiin, valtio asettaisi minimitason: kaikki yli tietyn kokoluokan asuinrakentamishankkeet edellyttäisivät hiilijalanjäljen raja-arvon noudattamista. Tämä poistaisi ”race-to-the-bottom”-dynamiikan kuntien välillä ja tasaisi kilpailuasetelmaa. Kunnat voisivat edelleen mennä pidemmälle, mutta minimitaso olisi yhteinen.

Kestävyyskaavoituksen valtionapu pienille kunnille. Resurssikuilu kuntien välillä on ratkaistava suoraan rahoituksella. Ympäristöministeriön kautta jaettava määräaikainen valtionapu — esimerkiksi viiden vuoden ohjelmana — mahdollistaisi pienille kunnille oman kestävyysasiantuntijan palkkaamisen tai usean kunnan yhteisen asiantuntijaresurssin perustamisen. Mallia voitaisiin ottaa nykyisistä energianeuvontamalleista tai kuntien ilmastotyön tukirakenteista, mutta painopiste olisi nimenomaan maankäytön suunnittelun osaamisessa.

Kaavoittajien jatkokoulutusvelvoite vähähiiliseen ja luontomyönteiseen suunnitteluun. Tutkimus osoittaa, että kuntasuunnittelijoiden tietoisuus ja asenteet ovat avainasemassa vähähiilisten ratkaisujen edistämisessä. Jos kaavoittaja pitää puurakentamista kalliina ja paloalttiina ratkaisuna, kunta ei juuri sitä edistä. Pakollinen, säännöllinen jatkokoulutus — vastaavasti kuin monilla muilla ammattiryhmillä — varmistaisi, että tieto vähähiilisistä materiaaleista, luontopohjaisista ratkaisuista ja niiden taloudellisesta toteutettavuudesta päivittyisi. Tämä olisi rakenteellinen muutos, ei yksittäinen koulutustilaisuus.

Ilmasto- ja sosiaalisen hyvinvoinnin tavoitteiden integroitu seurantamittari. Siiloutumisen ongelma ei katoa, ellei sitä mitata. Maankäytön ohjaukseen tulisi rakentaa indikaattori, joka seuraisi samaan aikaan asuinrakentamisen hiilijalanjälkeä ja asuinalueiden sosioekonomisia näkökulmia, alueen viihtyisyys mukaan lukien. Jos kunta saavuttaa päästövähennyksensä kaavoittamalla esimerkiksi tiiviitä asuinalueita ja hiilijalanjäljeltään pieniä rakennuksia, jotka eivät edistä kansalaisten hyvinvointia asuinympäristössään (esimerkiksi lähiluonnon puuttuessa), indikaattori paljastaa sen. Tämä pakottaa kunnat ajattelemaan kestävyyttä moniulotteisesti yli siilojen.

Monilajisen kaavoituksen pilotti viidessä erityyppisessä kunnassa. Luontopohjaisten ratkaisujen ja monilajisen vuorovaikutuksen huomioiminen kaavoituksessa on uusi avaus. Sen sijaan, että pakotetaan kaikki kunnat osallistumaan samalla aikataululla, käynnistetään valtion rahoittama pilottihanke viidessä erityyppisessä kunnassa (suuri kaupunki, kasvukunta, taantuva pienempi kunta, saaristokunta, pohjoinen kunta). Pilotissa kehitetään konkreettisia kaavoitusperiaatteita, joissa lähtökohtana on tukea positiivisia ihmisen ja muun luonnon kohtaamisia (esimerkiksi vihreät käytävät) ja välttää negatiivisia vaikutuksia (kuten hirvikolarit, eläinten kulkureittien katkaiseminen). Pilottien kautta tunnistetaan asukasviihtyvyyttä ja monilajista hyvinvointia lisääviä kokemuksia, joita etenkin heikommassa taloudellisessa asemassa olevat kunnat voivat hyödyntää osana kunta- ja asuntomarkkinointia. Kokemukset tuodaan myöhemmin osaksi kansallista ohjeistusta.

Lähteet

Franzini, F., Berghäll, S., Toppinen, A., Toivonen, R., 2023. Planning for wooden multistorey construction – insights from Finland’s municipal civil servants. European Planning Studies 31, 168–188. https://doi.org/10.1080/09654313.2022.2116271.

Koskivaara, A. & Lähtinen, K. 2023. Land-Use Planning in Municipalities as a Driver for Sustainable Residential Building in Finland: A Regional Innovation System Approach, 2023. J Sustain Res. https://doi.org/10.20900/jsr20230006.

Lähtinen, K., Kanninen, V., Bäcklund, P., Häyrinen, L., Koskivaara, A. & Malm, N., 2024. Land-use policy instruments for sustainable housing: insights from municipality planners in Finland. Urban, Planning and Transport Research 12, 2319714. https://doi.org/10.1080/21650020.2024.2319714.

Syrjälä, H., Kylkilahti, E., Bäcklund, P. & Kääntä L. (arvioitavana). Anonymisoitu arviointiprosessin ajaksi.

Kirjoittajat

Katja Lähtinen, Uula Saastamoinen, Hanna Ahtosalo, Atte Koskivaara, Henna Syrjälä